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EN SALA CONSTITUCIONAL
Expediente n.° 15-1461
Magistrado Ponente: LUIS FERNANDO DAMIANI BUSTILLOS
Consta en autos que el 30 de diciembre de 2015, fue recibido en la Secretaría de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, oficio mediante el cual el ciudadano Jorge Alberto Arreaza Monserrat, en su carácter de Vicepresidente Ejecutivo de la República Bolivariana de Venezuela, remitió un ejemplar del DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA QUE RESERVA AL ESTADO LAS ACTIVIDADES DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DEL ORO Y DEMÁS MINERALES ESTRATÉGICOS, dictado el 30 de diciembre de 2015, con base en la Ley que autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se delegan para la garantía reforzada de los Derechos de Soberanía y Protección del Pueblo Venezolano y el Orden Constitucional de la República, publicada en la Gaceta Oficial Nº 6.178 Extraordinario de fecha 15 de marzo de 2015, con el objeto de que esta Sala Constitucional se pronuncie acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico que se le confiere a dicho texto, en atención a la facultad que le confiere a esta Sala Constitucional el tercer aparte del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Por auto del 30 de diciembre de 2015, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Luis Fernando Damiani Bustillos quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
Estando dentro del término previsto en el mencionado artículo 203 de la Carta Fundamental, esta Sala se pronuncia acerca de lo peticionado con arreglo al aludido precepto constitucional, previas las consideraciones que a continuación se apuntan:
I
CONTENIDO DE LA LEY
Examinado el contenido del identificado instrumento jurídico remitido a este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, se observa que se trata de una ley cuyo objeto es, a tenor de su artículo 1, “…regular lo relativo al régimen de exploración y explotación del oro y demás minerales estratégicos del Estado Venezolano, para la promoción y desarrollo en el ejercicio de las actividades reservadas, el régimen de regalías y las ventajas especiales, así como su régimen sancionatorio.”
En cuanto a su estructura, este instrumento legal está compuesto de la siguiente forma:
El Capítulo I, contiene las “DISPOSICIONES GENERALES”, a través de las cuales se definen el objeto, aplicación supletoria en todo lo no previsto en el Decreto Ley bajo examen de la Ley de Minas y su reglamento, salvo lo referente al régimen tributario, el cual no le es aplicable al oro y demás minerales declarados como estratégicos; la propiedad de la República sobre los yacimientos de oro y otros minerales estratégicos existentes en el territorio nacional, cualquiera sea su naturaleza; la reserva por razones de interés nacional y carácter estratégico de las actividades primarias de la industria minera, así como el aprovechamiento del oro y otros minerales estratégicos en la forma y condiciones establecidas en el Decreto cuya constitucionalidad de su carácter orgánico se verifica; definición de conceptos contenidos en el Decreto Ley en referencia, tales como: actividades primarias, alianzas estratégicas, exploración, explotación, organizaciones socioproductivas, otros minerales estratégicos, ventajas especiales, yacimiento minero; principios que regirán las actividades reguladas por el Decreto Ley que se examina; no garantía de existencia del recurso por parte de la República; declaratoria de utilidad pública e interés social de todos los bienes y obras existentes vinculadas con la reserva prevista en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que se analiza, declaratoria de orden público de las disposiciones contenidas en el Decreto Ley bajo estudio.
El Capítulo II, intitulado “DEL EJERCICIO DE LAS ACTIVIDADES RESERVADAS”, consta de la regulación atinente a quiénes pueden ejercer las actividades mineras.
Asimismo, se prevé la forma de participación del Banco Central de Venezuela en el ámbito del sector aurífero, las actividades mineras vinculadas a los minerales de oro y demás minerales estratégicos, al tiempo que se describen las materias a ser desarrolladas por el Reglamento del Decreto Ley que se analiza.
El Capítulo III denominado “DE LA COORDINACIÓN DE LOS PODERES PÚBLICOS, JURISDICCIÓN Y RÉGIMEN FINANCIERO”, establece que el Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de minería, coordinará con los demás Poderes Públicos, las medidas y acciones necesarias para garantizar el cumplimiento del Decreto Ley en referencia.
En este orden de ideas, también se prevé en cuanto a la jurisdicción que las dudas y controversias sobre la normativa bajo análisis que no puedan ser resueltas amigablemente entre las partes, serán decididas por los tribunales competentes de la República Bolivariana de Venezuela.
Seguidamente, se estipula el marco regulatorio relativo al régimen financiero.
En el capítulo IV intitulado “RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS EMPRESAS MIXTAS, ORGANIZACIONES SOCIOPRODUCTIVAS Y ALIANZAS ESTRATÉGICAS”, se prevé que en el caso de las empresas mixtas deberán regirse por el Decreto Ley bajo análisis y en cada caso particular, por los términos y condiciones establecidos por el Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de minería.
A renglón seguido se estipula la situación del cambio accionario en empresas mixtas y el derecho preferente del Estado para adquirir acciones en esos casos, así como la mediación de una autorización expedida por el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de minería en dichas circunstancias.
Seguidamente se establece régimen jurídico aplicable a las organizaciones socioproductivas del poder popular y cooperativas.
Se prevé de igual forma, la formulación de planes de desarrollo por parte del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de minería en coordinación con el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Planificación, dentro del marco del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación.
Se estipula igualmente, la potestad del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de minería para determinar el área y la duración de la explotación por parte de las empresas.
Asimismo, se establece el régimen de transferencia para el ejercicio de las actividades reservadas, así como el marco regulatorio de las alianzas estratégicas, las brigadas mineras y los contratos de servicios.
El capítulo V denominado “REGALÍA Y VENTAJAS ESPECIALES” regula todo lo relativo a las regalías, formas de pago de las mismas, ventajas especiales en favor del desarrollo integral de la nación, cuyos ingresos deberán ser fiscalizados, liquidados y recaudados por el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de minería.
El capítulo VI intitulado “DE LA COMERCIALIZACIÓN DE MINERALES” estipula que el oro y demás minerales estratégicos que se obtengan como consecuencia de cualquier actividad minera en el territorio nacional, serán de obligatoria venta y entrega al Banco Central de Venezuela, y éste último podrá autorizar, la venta y/o entrega de cada mineral a una entidad distinta, en los términos que a tales efectos se establezca, quedando excluidas del ámbito de aplicación del Decreto Ley bajo análisis las joyas de uso personal.
El capítulo VII que lleva por nombre “DE LAS LIMITACIONES LEGALES A LA PROPIEDAD” contempla los casos de servidumbre, ocupación temporal y expropiación para la realización de las actividades previstas en el Decreto Ley que se analiza, así como formas de regionalización de áreas destinadas al impulso de la actividad minera.
Se establece de manera expresa que las actividades mineras establecidas en el Decreto Ley bajo análisis, corresponden al Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de minería y seguidamente se pasa a delimitar el ejercicio de sus atribuciones entre las cuales destacan:
1. La planificación, promoción y formulación de políticas públicas en el sector aurífero y otros minerales estratégicos;
2. El aval de la certificación, evaluación la factibilidad del estudio previo y el plan de explotación de los yacimientos de oro y otros minerales estratégicos para su correspondiente aprobación;
3. La identificación e instrucción a los órganos y entes del Estado sobre las zonas, espacios y lugares geográficos susceptibles de ser explotados racionalmente, considerando como una de las variables fundamentales, la preservación del ambiente y de los grandes sistemas de cuencas hídricas nacionales;
4. La regulación, fiscalización, seguimiento, vigilancia y control de las actividades mineras, sin menoscabo de las competencias que correspondan a otros órganos o entes del Estado;
5. El impulso y desarrollo de la formación integral de las organizaciones socioproductivas del Poder Popular y cooperativas, vinculadas a la actividad minera sustentable, en coordinación con los órganos competentes;
6. La promoción del desarrollo tecnológico, de los saberes y conocimientos; la modernización y expansión artesanal e industrial de las empresas, organizaciones socioproductivas del poder popular y cooperativas dedicadas a la actividad minera, asegurando la soberanía tecnológica y garantizando al Estado el incremento de las reservas internacionales representadas en oro y demás minerales que sean calificados como activos de reserva.
7. El desarrollo, conservación, aprovechamiento y control de los recursos auríferos y otros minerales estratégicos.
8. El estudio de mercado, análisis, fijación de precios y el régimen de la inversión nacional y extranjera en el sector minero.
9. El otorgamiento de las autorizaciones de explotación para el ejercicio de la actividad de la pequeña minería con el debido acompañamiento integral por parte del ente designado por el Estado.
10. Cualquier otra establecida en este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley y demás leyes que regulan la materia.
Asimismo, se contempla la posibilidad de que el Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros, declare las áreas mineras auríferas y de otros minerales estratégicos establecidos en el Decreto Ley que se examina, como Zonas de Seguridad, bajo la responsabilidad del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Defensa.
Se establece de igual forma el deber de información por parte de las empresas mixtas, alianzas estratégicas, organizaciones socioproductivas del poder popular y cooperativas, autorizadas para el ejercicio de las actividades primarias previstas en el Decreto Ley bajo examen, del hallazgo de minerales diferentes a los autorizados al Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de minería; el cual, de ser procedente, establecerá las condiciones pertinentes para su aprovechamiento, conforme a las modalidades previstas en las leyes correspondientes. Estableciéndose además que bajo ninguna circunstancia, las empresas tendrán facultad sobre estos minerales mientras no sean autorizados por el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de minería.
En el mismo contexto, se determina que la ejecución de actividades previstas en el Decreto Ley que se examina se hará empleando prácticas científicas y tecnológicas que minimicen el impacto ambiental y en armonía con las garantías y derechos constitucionales a un ambiente sano, seguro y ecológicamente equilibrado, cumpliendo la legislación ambiental, el ordenamiento territorial y el control ambiental.
El capítulo VIII intitulado “DEL REGISTRO ÚNICO MINERO Y DEL FONDO DE DESARROLLO SOCIAL MINERO” prevé la creación de un Registro Único Minero, adscrito al Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de minería, el cual tendrá como función la administración y gestión de información, seguimiento y control de las personas naturales y jurídicas de carácter público o privado que desarrollen las actividades reservadas en este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley.
En el mismo orden de ideas, se prevé la creación del Fondo Social Minero con la finalidad de garantizar los recursos para el desarrollo social de las comunidades aledañas a las áreas destinadas al ejercicio de las actividades mineras y cuyos ingresos garantizarán y protegerán la seguridad social de los trabajadores y trabajadoras mineras del oro y otros minerales estratégicos, así como el fortalecimiento del conocimiento en las actividades de la minería y cuidado del medio ambiente.
El capítulo IX denominado “DE LAS INFRACCIONES Y DELITOS” contempla las sanciones administrativas por el incumplimiento de lo establecido en el Decreto Ley bajo estudio, las cuales serán impuestas mediante resolución del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de minería, conforme a las disposiciones establecidas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Asimismo se prevén las penas por el ejercicio ilegal de las actividades que abarca el Decreto Ley que se examina; así como el marco regulatorio para el mineral objeto de comiso.
Dentro de las “DISPOSICIONES TRANSITORIAS” en la disposición transitoria primera, se estipulan los supuestos de permisos ambientales otorgados a proyectos mineros que se encuentren en ejecución para el momento de la entrada en vigencia del Decreto Ley que aquí se analiza; en la disposición transitoria segunda se prevé el control de las operaciones relativas a las actividades reservadas; en la disposición transitoria tercera se establece la garantía de pago de conceptos laborales a los trabajadores que prestaban servicios a personas naturales o jurídicas titulares de algún derecho minero respecto al oro, no hayan migrado a la modalidad de Empresa Mixta; en la disposición transitoria cuarta se establece el marco regulatorio del ejercicio de actividades conexas o auxiliares; en la disposición transitoria quinta se contempla la habilitación temporal de las empresas del Estado que hasta la publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley cuya constitucionalidad de su carácter orgánico se verifica, sean titulares de asignaciones directas o derechos mineros vinculados con el mineral de oro, quedarán habilitadas para seguir realizando dichas actividades, en las mismas áreas correspondientes a los títulos extinguidos hasta tanto el Ministerio del Poder Popular con competencia en la materia las modifique mediante Resolución.
Asimismo, en la disposición transitoria sexta se prevé que las oficinas de registro público correspondientes deberán dejar constancia de la extinción de las concesiones o de cualquier otro título o derecho minero, estampando la respectiva nota marginal, de oficio o a solicitud del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de minería.
Luego, las Disposiciones Transitorias séptima, octava y novena del Decreto Ley bajo estudio son del siguiente tenor:
“Séptima: A los fines de garantizar el aporte de sectores de la minería al fortalecimiento del sistema económico nacional y mientras se conforman en alianzas estratégicas, el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de minería y el ente encargado por el Estado para la adquisición del oro, podrán adoptar de manera conjunta las medidas necesarias para comprarlo cuando provenga de las actividades primarias realizadas por personas, sociedades o formas de asociación en áreas destinadas a las actividades mineras.
A tal efecto, el ente designado por el Estado para la adquisición del oro y otros minerales estratégicos, establecerá mediante el instrumento correspondiente el procedimiento, condiciones y requisitos para la recepción, forma y lugar de pago del mineral entregado.
Esta Disposición Transitoria tendrá una duración de un (1) año contado a partir de la publicación de este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, pudiendo ser prorrogado por una sola vez, por un período igual, por el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de minería.
Octava. El Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de minería establecerá, dentro de los seis (6) meses siguientes a partir de la entrada en vigencia de este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, el Plan de Desarrollo Integral y Sostenible para el ejercicio de la pequeña minería del oro y otros minerales estratégicos, el cual dará a conocer en las áreas donde se practique esta actividad.
Novena. Se establece un lapso de dos (2) años a partir de la entrada en vigencia de este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, para que las otras formas de asociación de derecho privado orientadas a la actividad de la pequeña minería, que no estén establecidas en este instrumento legal, migren a alianzas estratégicas del poder popular o cooperativas”.
A renglón seguido, se establecen las “DISPOSICIONES FINALES” primera, segunda y tercera que aluden a: (i) las medidas para garantizar la continuidad de las actividades previstas en el Decreto Ley objeto de análisis, (ii) la derogatoria del Decreto Nº 1.395 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica que Reserva al Estado las Actividades de Exploración y Explotación del Oro, así como las Conexas y Auxiliares a éstas, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 6.150 Extraordinario de fecha 18 de noviembre de 2014, y (iii) la determinación de su entrada en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.
II
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Sala Constitucional determinar su competencia para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica que Reserva al Estado las Actividades de Exploración y Explotación del Oro y demás Minerales Estratégicos, dictado el 30 de diciembre de 2015, con base en la Ley que autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se delegan para la garantía reforzada de los Derechos de Soberanía y Protección del Pueblo Venezolano y el Orden Constitucional de la República, publicada en la Gaceta Oficial n.º 6.178 Extraordinario de fecha 15 de marzo de 2015, y remitido a esta Sala con el objeto de que se emita un pronunciamiento acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico que se le confiere a dicho texto.
En tal sentido, se observa que, de acuerdo con la previsión contenida en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a la Sala Constitucional corresponde determinar, mediante un control constitucional a priori, si revisten el carácter invocado “…las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas…”.
En atención a tal disposición del Texto Fundamental, en concordancia con lo previsto en el artículo 25.14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, según el cual corresponde a esta Sala Constitucional “…[d]eterminar, antes de su promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de las leyes que sean sancionadas por la Asamblea Nacional, o de los decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley que sean dictados por el Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros…”; y en completa correspondencia con la jurisprudencia que, sobre este aspecto, ha venido elaborando esta Sala Constitucional (cfr. entre otras, sentencias nos. 537/2000, 811/2001, 1.716/2001, 2.541/2001, 751/2013 y 01/2014) a ella corresponde el conocimiento del presente asunto. Así se decide.
III
ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN
Verificada la competencia de esta Sala Constitucional, incumbe en este estado analizar la correspondencia con el texto constitucional de la calificación concedida al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica que Reserva al Estado las Actividades de Exploración y Explotación del Oro y demás Minerales Estratégicos, cuyo contenido y alcance fue sumariamente reseñado ut supra.
A estos fines, el mencionado artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone, en su encabezamiento, lo siguiente:
“Artículo 203. Son leyes orgánicas las que así denomina esta Constitución; las que se dicten para organizar los poderes públicos o para desarrollar los derechos constitucionales y las que sirvan de marco normativo a otras leyes…”.
De acuerdo con el parcialmente transcrito precepto constitucional, se conciben cuatro modalidades de leyes orgánicas, a saber: i) las que así determina la Constitución; ii) las que se dicten para organizar los poderes públicos; iii) las que desarrollen derechos constitucionales; y iv) las que sirvan de marco normativo a otras leyes.
Precisa esta Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter normativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en, al menos, uno de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.
En este sentido, tal como ha sido interpretado por esta Sala, dicha norma “…utiliza criterios de división lógica distintos, pues las categorías 1ª y 4ª obedecen a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; mientras que las categorías 2ª y 3ª obedecen a un principio material relativo a la organicidad del poder público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En el fondo, la categoría 4ª implica una investidura parlamentaria, pues la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no precisa pautas para su sanción, y, a diferencia de la categoría 1ª, la constitucionalidad de la calificación de orgánica de las leyes incluidas en este rubro, requiere el pronunciamiento de la Sala Constitucional para que tal calificación sea jurídicamente válida. Desde luego que el pronunciamiento de la Sala Constitucional es necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere ‘a las leyes que la Asamblea Nacional Constituyente haya calificado de orgánicas’, lo que significa que son todas las incluidas en las categorías 2ª, 3ª y 4ª…” (Vid. Sentencia n.º 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”).
Ello así, la Sala ha querido hacer notar que, en atención al rol que el propio Texto Fundamental confiere a estos calificados textos normativos, la mención de una ley como orgánica adquiere especial relevancia de cara a su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes y, en tal virtud, es menester señalar que la inclusión de tal expresión implica necesariamente el reconocimiento de su posición preeminente frente a otros textos normativos, asunto que no queda sujeto a la plena discreción del cuerpo legislador, sino sometido a los criterios técnicos o materiales que la misma Constitución dispuso (Vid. Sentencia n.º 2573 del 16 de octubre de 2002, caso: “Ley Orgánica contra la Corrupción”).
En torno a la delimitación constitucional de las materias propias de la ley orgánica, la Sala ha subrayado, en general, que “…con las leyes orgánicas se pretende fundamentalmente que las materias reguladas por estas tengan mayor estabilidad que aquellas materias que son propias de las leyes ordinarias, dada la especial rigidez de aquellas normas respecto de estas, cuya aprobación y ulterior modificación o derogación se somete a requisitos especiales -como el concurso más amplio de voluntades en la Asamblea Nacional- en cuanto regulan la materia de que se trate, aunque la ratio del número de leyes orgánicas -tanto por determinación constitucional como las que derivan de un criterio material- incluidas en el texto constitucional, encierran diversas motivaciones (p. ej. prolongar el espíritu de consenso en materias trascendentales o poner a cubierto el desarrollo de los derechos fundamentales)…” (Vid. Sentencia de esta Sala n° 34 del 26 de enero de 2004, caso: “Vestalia Sampedro de Araujo”).
Por tanto, ha aclarado esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que se pueda calificar de orgánicas a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada (Vid. Sentencia de esta Sala n.° 1.159 del 22 de junio de 2007, caso: “Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Reorganización del Sector Eléctrico”).
Ahora bien, en el caso de autos, el “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica que Reserva al Estado las Actividades de Exploración y Explotación del Oro y demás Minerales Estratégicos”, que ocupa a esta Sala en ejercicio del control previo sobre la constitucionalidad de su carácter orgánico, tiene como objeto regular lo relativo al régimen de exploración y explotación del oro y demás minerales estratégicos del Estado Venezolano, para la promoción y desarrollo en el ejercicio de las actividades reservadas, el régimen de regalías y las ventajas especiales, así como su régimen sancionatorio, tal como lo dispone su artículo 1.
Es así, que dicho instrumento normativo, tiene como finalidad asegurar a través de un conjunto de normas la reserva al Estado y los mecanismos de protección de las actividades de exploración y explotación del oro y demás minerales estratégicos del Estado Venezolano, como formas de explotación de los recursos naturales propiedad de la Nación, para propiciar -como lo expresa su exposición de motivos- “…el aprovechamiento de las potencialidades de los recursos minerales que posee el país para contribuir con el desarrollo económico y social de la Nación, en aras de lograr un sistema económico-productivo, diversificado e integrado funcional y territorialmente…”, por lo que el mismo se inscribe dentro de la reserva del Estado sobre bienes de interés público y de carácter estratégico previsto en el artículo 302 del Texto Constitucional atinente al Sistema Socioeconómico y la Función del Estado en la Economía, que establece:
“Artículo 302. El Estado se reserva, mediante la ley orgánica respectiva, y por razones de conveniencia nacional, la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interés público y de carácter estratégico. El Estado promoverá la manufactura nacional de materias primas provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables, con el fin de asimilar, crear e innovar tecnologías, generar empleo y crecimiento económico, y crear riqueza y bienestar para el pueblo”.
Ahora bien, esta Sala ya se ha pronunciado sobre la constitucionalidad del carácter orgánico del “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica que Reserva al Estado las Actividades de Exploración y Explotación del Oro, así como las Conexas y Auxiliares a estas”, por lo que se estima pertinente reiterar lo apuntado en su sentencia n.° 1.484, del 24 de agosto del 2011, fundamentados en los siguientes argumentos:
“…Esta Sala Constitucional observa que el objeto del instrumento jurídico sometido a su examen, es “regular lo relativo al régimen de las minas y yacimientos de oro, la reserva al Estado de las actividades primarias, conexas y accesorias al aprovechamiento de dicho mineral, y la creación de empresas para su ejercicio, con el propósito de revertir los graves efectos del modelo minero capitalista, caracterizado por la degradación del ambiente, el irrespeto de la ordenación territorial, el atentado a la dignidad y la salud de las mineras mineros y pobladoras pobladores de las comunidades aledañas a las áreas mineras, a través de la auténtica vinculación de la actividad de explotación del oro con la ejecución de políticas que se traduzcan en el vivir bien del pueblo, la protección ambiental y el desarrollo nacional”.
A su vez, en el artículo 2 de la norma, el Estado se reserva “por razones de conveniencia nacional y carácter estratégico, las actividades primarias y las conexas y auxiliares al aprovechamiento del oro” y, en su artículo 3, se establece la naturaleza jurídica de los yacimientos de oro como pertenecientes “a la República y bienes del dominio público y atributos de la soberanía territorial del Estado (…)”. De esta forma establece un vínculo directo con la noción de soberanía, consagrado desde el inicio de nuestra Constitución en sus artículos 1, 5 y 11, y que en materia de recursos minerales se enlaza con el artículo 12 de la misma, el cual es del siguiente tenor:
“Artículo 12. Los yacimientos mineros y de hidrocarburos, cualquiera que sea su naturaleza, existentes en el territorio nacional, bajo el lecho del mar territorial, en la zona económica exclusiva y en la plataforma continental, pertenecen a la República, son bienes del dominio público y, por tanto, inalienables e imprescriptibles. Las costas marinas son bienes del dominio público”.
Dicha norma reconoce explícitamente a los yacimientos mineros y de hidrocarburos como bienes del dominio público, ratificando así la doctrina de Simón Bolívar -la cual es consagrada como fundamento ideológico de nuestra República, de acuerdo a lo señalado en el artículo 1 de nuestra Constitución- quien mediante Decreto de 24 de octubre de 1829, dictado en la ciudad de Quito, estableció que “las minas de cualquier clase corresponden a la República”.
En este mismo sentido, el artículo 302 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que:
‘Artículo 302. El Estado se reserva, mediante la ley orgánica respectiva, y por razones de conveniencia nacional, la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interés público y de carácter estratégico. El Estado promoverá la manufactura nacional de materias primas provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables, con el fin de asimilar, crear e innovar tecnologías, generar empleo y crecimiento económico, y crear riqueza y bienestar para el pueblo’.
Ésta norma está enmarcada en el Título VI de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativo al Sistema Socioeconómico, cuyos principios fundamentales destaca entre otros la justicia social, la protección del ambiente y la solidaridad a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad (artículo 299 constitucional).
En el marco de estos principios, y teniendo como norte dichos fines, el transcrito artículo 302 reserva al Estado la actividad petrolera y de otras industrias, explotación, servicios y bienes de interés público y de carácter estratégico. Por lo que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley sometido a consideración, al plantear dicha reserva, lo hace en el sentido señalado por la Constitución.
A su vez, debe destacarse que la justificación del carácter orgánico del “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica que Reserva al Estado las Actividades de Exploración y Explotación del Oro, así como las Conexas y Auxiliares a estas” radica en que éste regula una materia que el constituyente ha querido que se desarrolle a través de una ley orgánica, pues, como lo establece el antes transcrito artículo 302 constitucional: “El Estado se reserva, mediante la ley orgánica respectiva, y por razones de conveniencia nacional, la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interés público y de carácter estratégico (…)”. El encabezado de la disposición constitucional da lugar a una afirmación preliminar: compete al ámbito de regulación material de una ley orgánica la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interés público y de carácter estratégico, entre los cuales debe incluirse la exploración y explotación aurífera, constituyéndose entonces en una ley orgánica por denominación del propio texto constitucional que no requeriría, en principio, un pronunciamiento de tal carácter por parte de esta Sala, como así lo ha dejado sentado en su propia jurisprudencia.
No obstante, el objeto de regulación fijado por el Constituyente en esta norma, en virtud de la mención a otro tipo de industrias, actividades y bienes distintos al petrolero, de indiscutible impacto económico y social, exige un análisis adicional de esta Sala para determinar que la reserva establecida a través de una ley orgánica recae sobre otro tipo de industrias, actividades, bienes y servicios de interés público que en efecto ameriten tal calificación legislativa.
En el presente caso, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica bajo análisis establece normas de organización que inciden directamente sobre el sector minero relacionado con los yacimientos de oro. En ese sentido, debe destacarse, a modo ilustrativo, que la Exposición de Motivos de la Constitución vigente -que constituye simplemente una expresión de la intención subjetiva del Constituyente, y tiene el único fin de complementar al lector de la norma constitucional en la comprensión de la misma (Vid. Sentencia de esta Sala N° 93 del 6 de febrero de 2001, caso. “Corpoturismo”)-, respecto del objeto de reserva sobre determinadas actividades económicas, a que alude el artículo 302 constitucional, consideró:
“Por conveniencia nacional el Estado queda facultado para reservarse determinadas actividades económicas, de manera particular en el sector minero y petrolero (…)”.
Entonces, el desarrollo de la industria del oro en nuestro país, y la adopción de aquellas medidas legales o administrativas dirigidas a consolidar el manejo directo por parte del Estado venezolano de ese recurso natural, en tanto manifestación de su soberanía, constituyen en criterio de la Sala, elementos suficientes que permiten subsumir dentro de la categoría normativa de ley orgánica por denominación constitucional no sólo aquellas leyes que permiten la regulación del sector petrolero, sino también aquellas que inciden directamente sobre las actividades mineras desarrolladas en nuestro país.
Así, la importancia que tiene para un país el manejo de sus recursos mineros y, en tal sentido, la necesidad de establecer la ordenación del sector en función del valor económico de los minerales objeto de extracción y explotación, avala sobradamente el carácter estratégico de dicha actividad.
Respecto de las particularidades del régimen jurídico del dominio público minero y la necesidad de la protección jurídica reforzada a través de una ley de carácter orgánica, debe recordarse que dentro de su ámbito de competencias (artículo 156, numeral 16 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), el Poder Público Nacional puede intervenir en el sector a través del desarrollo de técnicas concesionales y autorizatorias, de técnicas de fomento o directamente, como lo acomete en el presente caso, por razones de soberanía económica, mediante la constitución de empresas públicas con la intención de asumir el control y fomento de un sector económico estratégico, todo ello apoyado en la propiedad que ostenta el Estado venezolano de los yacimientos mineros -en el sentido físico de la noción- existentes en el territorio nacional (artículo 12 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
De tal forma que, siendo el “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica que Reserva al Estado las Actividades de Exploración y Explotación del Oro, así como las Conexas y Auxiliares a estas” una norma que reserva al Estado venezolano una actividad minera, concluye la Sala que su carácter ha de ser orgánico, por disposición expresa del artículo 302 de la Constitución de la República.…”.
En tal sentido, sin que ello implique un análisis de fondo respecto de la constitucionalidad de las normas que integran el “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica que Reserva al Estado las Actividades de Exploración y Explotación del Oro y demás Minerales Estratégicos”, observa esta Sala Constitucional, que la misma es un instrumento normativo calificado como orgánico por el propio texto constitucional en su artículo 302, por lo cual se circunscribe a al primer supuesto expresamente contemplado en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
Bajo este contexto, estima conveniente la Sala Constitucional, reiterar lo apuntado en su sentencia n° 34 del 26 de enero de 2004, en la que se aseveró que la calificación de una ley como orgánica tiene, en nuestro ordenamiento jurídico, una significación importante, que viene determinada por su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes en relación con un área específica, por ello, la inclusión de la expresión orgánica en su denominación revela mucho más que un nombre, pues con éste se alude al carácter o naturaleza relevante de una determinada norma dentro de aquel sistema.
En fuerza de las consideraciones anteriores, debe esta Sala Constitucional pronunciarse afirmativamente respecto al carácter orgánico del “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de LeyOrgánica que Reserva al Estado las Actividades de Exploración y Explotación del Oro y demás Minerales Estratégicos”, en la medida en que el propio texto constitucional en su artículo 302 afirma tal carácter, por lo cual, se circunscribe a las modalidades expresamente contempladas en el precitado artículo 203 eiusdem. Ello así, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, determina que es constitucional el carácter orgánico que se le ha concedido al “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica que Reserva al Estado las Actividades de Exploración y Explotación del Oro y demás Minerales Estratégicos”, motivo por el cual se declara la constitucionalidad del carácter orgánico del referido Decreto, sin que ello prejuzgue sobre la constitucionalidad de la normativa contenida en la Ley Orgánica. Así se declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 25, numeral 14, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, declara laCONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA QUE RESERVA AL ESTADO LAS ACTIVIDADES DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DEL ORO Y DEMÁS MINERALES ESTRATÉGICOS dictado por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela 30 de diciembre de 2015.
Publíquese y regístrese. Remítase copia certificada de la presente decisión al Presidente de la Asamblea Nacional. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 30 días del mes de diciembre de dos mil quince (2015). Años: 205º de la Independencia y 156º de la Federación.
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